Каждый пятый депутат Госдумы лоббирует интересы силовых структур
Елена Басманова, Ольга Березовская, Светлана Тельнова
28 августа 2018 года
Елена Басманова, Ольга Березовская, Светлана Тельнова
28 августа 2018 года
Подпишитесь на
нас в соцсетях
Каждый пятый действующий депутат Госдумы принадлежит к «силовому лобби», а расходы на силовые статьи бюджета страны резко растут с 2012 года. К такому выводу пришла проектная группа «Трансперенси Интернешнл – Россия» под руководством Светланы Тельновой, проанализировав биографии, законотворческую и медийную активность парламентариев, сведения о тех, кто поддерживал их на выборах, их связи с коммерческими и некоммерческими организациями, а также с органами власти.
По определению Transparency International, лоббированием называется прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы. Практики лоббирования разнообразны – от официальных письменных обращений, участия в консультациях и рабочих совещаниях, организации публичных кампаний до неформальных встреч лоббистов с представителями власти и различных форм финансирования. Результат лоббирования может проявляется в законодательном расширении полномочий, совершенствовании технического оснащения, перераспределении бюджетных ассигнований в пользу конкретных ведомств, увеличении льгот и субсидий для их сотрудников, членов их семей и т.д. В России лоббирование не регулируется законодательно, а понятия «лоббизм», «лоббист» и «лоббистская деятельность» законодательно не закреплены, хотя пункт о нормативно-правовом регулировании лоббизма присутствовал в Национальных планах противодействия коррупции с 2008 по 2015 годы (в 2016-2017 годах этот пункт из плана исчез и в 2018 году не вернулся). В 2018 году о правовом регулировании лоббизма в России заговорил, среди прочих, заместитель председателя думского Комитета по безопасности Анатолий Выборный.
Регулирование лоббирования считается в мире важным элементом системы противодействия коррупции. В 2017 году Россия прошла четвертый раунд оценки экспертов Группы стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по теме «Предупреждение коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров» и получила 22 рекомендации по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной работы. Восемь рекомендаций ГРЕКО касаются членов российского парламента: организация подчеркивает необходимость урегулировать взаимодействия парламентариев с лоббистами, в том числе, со стороны исполнительной власти и путем обсуждений законопроектов с группой экспертов.
Силовыми называются федеральные органы власти, которые финансируются по статьям бюджета «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», вооружены и имеют военизированную структуру. К ним можно отнести Федеральную службу безопасности (ФСБ), Федеральную службу охраны (ФСО), Федеральную службу войск национальной гвардии (Росгвардию), Службу внешней разведки (СВР), Министерство внутренних дел (МВД), Министерство обороны, Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС), Следственный комитет (СК), органы прокуратуры, Федеральную служба исполнения наказаний (ФСИН). Многие силовые структуры наделены правом оперативно-розыскной деятельности. У силовиков разных ведомств много общего: например, общая структура воинских званий и сравнительно раннее окончание службы – сотрудники Минобороны, МВД или МЧС могут выйти на пенсию с 45 лет. Соответственно, силовое лобби – это продвижение интересов силовых структур, в том числе, в парламенте.
Для того, чтобы определить силовых лоббистов в нижней палате парламента, мы проанализировали весь депутатский корпус Государственной Думы седьмого созыва на предмет вероятной принадлежности депутатов к той или иной группе лоббистов. Для этого мы изучили более 48 000 страниц открытых источников (сайты СМИ и органов государственной и муниципальной власти, официальные сайты Государственной Думы, личные сайты депутатов и их публичные страницы в социальных сетях, данные об их законотворческой деятельности, данные ЕГРЮЛ, связи с коммерческими и некоммерческими структурами, отраслевыми объединениями, с региональными и федеральными органами государственной власти, а также базу доноров депутатов на выборах в Государственную Думу 2016 года, собранную в рамках нашего предыдущего исследования) и определили два критерия, позволяющие нам отнести того или иного депутата к какому-либо виду лобби: их законотворческую деятельность и профессиональные (трудовые) отношения с силовыми структурами до избрания.
Одним из критериев, позволяющих отнести депутата к той или иной группе лоббистов, является его законотворческая деятельность. Для этого необходимо определить, автором каких законопроектов является депутат, какими темами занимается, какие законопроекты поддерживает в качестве инициатора, в чем суть этих законопроектов, и кто может быть выгодоприобретателем в результате успешного прохождения. Мы анализировали законотворческую деятельность за седьмой и предыдущие созывы Госдумы.
Помимо законодательной, депутаты также занимаются представительской деятельностью. Она включает общение с гражданами, депутатские командировки, написание депутатских запросов, организация и участие в публичных мероприятиях и др. Поэтому мы также оценивали трудовые отношения депутатов до избрания в Государственную Думу, анализировали, с какими объединениями, коммерческими или некоммерческими организациями, органами государственной и муниципальной власти они связаны, в какие экспертные советы или секции при комитетах Государственной Думы входят, какую позицию занимают, в каких публичных мероприятиях участвуют. Оценив эти факторы, мы можем судить о вероятной принадлежности депутата к тому или иному виду лобби.
Силовые лоббисты делятся на две группы: это депутаты, которые имеют «силовой» бэкграунд (то есть до избрания в Госдуму проходили службу в силовых органах или же находились на военной службе), и те, кто безусловно поддерживают «силовые» законопроекты. При этом депутаты из этой группы могут быть фронтменами какой-то узконаправленной темы – например, специализироваться на молодёжной политике или совершенствовании федеральной контрактной системы, – но при этом их авторство будет указано в большинстве законопроектов, выгодоприобретателями которых являются силовые структуры.
Группа силового лобби объединяет ряд ведомств и министерств. Поэтому можно оценить, какое из ведомств и министерств имеет наибольшее влияние в силовом корпусе Госдумы. Представители Прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ объединены в одну подгруппу, поскольку вносимые депутатами законопроекты касаются как прокуратуры, так и следственного комитета. Сложно выделить лоббистов Федеральной службы войск национальной гвардии РФ, потому что депутаты вносят законопроекты как в интересах этой службы, так и в интересах других силовых структур. Поэтому депутаты, замеченные в продвижении интересов Росгвардии, входят в общую группу силового лобби. Сюда же включены депутаты, которые относятся к двум и более подгруппам силового лобби.
В нынешнем созыве Госдумы 86 депутатов (19,1% от общего числа парламентариев) принадлежит к силовому лобби.
Некоторых из них можно отнести к лобби конкретных ведомств, а не силовых структур в целом:
Росгвардия, ФСО, СВР, ФСИН и МЧС собственных лоббистов не имеют, но их интересы, вместе с интересами других силовиков, также продвигает силовое лобби.
По количеству депутатов наиболее влиятельными подгруппами силового лобби могут быть представители Министерства обороны России и Федеральной службы безопасности. Однако стоит обратить внимание на то, что профильный Комитет Госдумы по безопасности и противодействию коррупции возглавляет Василий Пискарев, который до избрания в Госдуму с 2012 по 2016 годы занимал должность первого заместителя председателя Следственного комитета. Василий Пискарев также является сопредседателем Комиссии Госдумы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности. Первым заместителем председателя Комитета по безопасности является Эрнест Валеев, бывший заместитель генерального прокурора. Другой заместитель председателя комитета — Анатолий Выборный, служивший до 2003 года в Главной военной прокуратуре. Подгруппа лоббистов прокуратуры и СК численно меньше, но имеет формально большое влияние в профильном комитете Госдумы и в группе силового лобби в целом.
Среди 86 депутатов силового лобби 24 избирались в Госдуму более двух раз, еще 29 — дважды (в 2011 и в 2016 году), а 33 избраны впервые.
Исходя из этого мы можем отметить последовательное усиление силового лобби в шестом и седьмом созывах Государственной Думы. Усиление силовиков находит свое отражение в распределении средств в статьях бюджета Российской Федерации. Достоверные данные об общем расходовании бюджетных средств на силовые структуры установить крайне затруднительно. Оценки специалистов разнятся. Часть расходов засекречена, её долю определить также представляется сложным. В 2016 году доля секретной части расходов доходила до 22%, по данным РБК. В бюджете на 2018 год долю таких расходов оценивали в 17,6%. Наряду со статьями «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», расходы на силовые структуры заложены в статьях бюджета «Социальная политика» и «Национальная экономика». Например, в первую статью включаются расходы на пенсионное обеспечение, доплаты к пенсиям, различные компенсации и выплаты при увольнении со службы, оплата отдыха детей военнослужащих, а во вторую — на докапитализацию научных и научно-производственных учреждений, выполняющих оборонный заказ.
Мы сравнили расходы на силовые статьи бюджета «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» и «Национальная оборона» с 2008 по 2018 годы. Сравнивались расходы, отраженные в итоговых отчетах Министерства финансов России по каждому году. Для сравнения в произвольном порядке добавлены статьи расходов на образование и здравоохранение.
Сравнительная таблица бюджетов с 2008 по 2018 годы. Плановые цифры взяты из первой редакции законопроекта о федеральном бюджете РФ; исполнение бюджета по данным Министерства финансов России за 2006-2017 гг.
Как мы видим, расходы на силовые статьи бюджета стали резко расти с 2012 года (шестой созыв Государственной Думы был избран в декабре 2011 года). Эта тенденция сохраняется до сих пор.
Как правило, по факту исполнения бюджета цифры оказываются выше запланированных. Например, в 2016 году расходы на оборону выросли в 3,7 раза по сравнению с запланированными, а на безопасность — на 44,47 %; в 2017-м — в 2,8 раз на оборону и на 50,9 % — на безопасность. По таким статьям как «Образование» или «Здравоохранение» также наблюдается рост расходов по итогу исполнения бюджета, однако не столь значительный: за рассматриваемый период он составляет обычно 3–6%, самый высокий показатель — в 2017 году расходы по статье «Здравоохранение» выросли на 16,1%. При этом еще в 2015 году британское отделение Transparency International отмечало закрытость и непрозрачность российского оборонного бюджета, а в 2017 году в исследовании коррупционных рисков в Минобороны мы подсчитали, что публичной является всего треть всех расходов на оборону, а содержательно анализировать можно в лучшем случае пятую их часть.
Зачастую депутаты Государственной Думы, получив мандат от избирателей, лоббируют интересы различных финансово-промышленных групп или определенных групп влияния — в данном случае, вполне конкретных силовых ведомств и министерств. Имея значительное представительство в Государственной Думе, силовики оказывают существенное влияние на формирование и исполнение бюджета. К примеру, за последние два года расходы по силовым статьям бюджета превысили расходы на здравоохранение в 11 раз. Уже имея ряд привилегий (ранний выхода на пенсию, субсидии на покупку жилья, бесплатное санаторно-курортного лечение и медицинские услуги для себя и членов своих семей и проч.), силовики оказывают влияние на законодательный процесс, чтобы увеличить социальную поддержку от государства.
Отсутствие нормативно-правовой базы для продвижения частных и корпоративных интересов в органах власти формирует объективные предпосылки для возникновения коррупции.
Аффилированность и связи публичных лиц с частным бизнесом или органами государственной власти, их встречи часто ставят под сомнение беспристрастность принятия решений публичными лицами.
Поэтому «Трансперенси Интернешнл – Россия» призывает Федеральное собрание России проработать вопрос регулирования лоббистских практик в российском законодательстве. Нормативное регулирование лоббизма повысит доверие к институту парламентаризма и поможет вывести российских парламентариев из кризиса доверия. Также разработка нормативной базы для регулирования лоббистских практик позволит снизить коррупционный потенциал законотворческого процесса.
АНО "Центр "Трансперенси Интернешнл-Р" внесена Министерством юстиции РФ в реестр "некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента"
